吴青熹
内容提要 在数字时代，互联网平台企业作为信息技术开发和应用的创新主体角色逐渐凸显，深刻影响了政府的治理模式。在新冠肺炎疫情发生以来的“数字抗疫”中，政府高度重视互联网平台企业这一新型治理主体，不仅实现了政企合作治理，而且在技术组织耦合的推动下重构了治理生态体系，推动了政府治理变革，产生了一种新型的治理模式——平台型治理。平台型治理除了传统意义上的政府“一网统管”的数字化平台，还具有两个方面的重要内涵：一是在“数字抗疫”应用场景不断延伸的驱动下，平时分散的数据开始大规模集聚，政府、企业以及政府各部门、各层级依托信息交换平台打破数据共享的政企区隔和政府内部条块分割，形成数据共享“制序”；
二是政府、企业等各方治理主体在“数字抗疫”的特殊情境下紧密合作，建构合作治理“生态体系”，这个体系构成了应对治理挑战和数字化治理应用场景不断延伸的合作平台。未来，需要进一步巩固和完善平台型治理中所生成的“制序”和“生态体系”，以实现政府治理体系的数字化转型。
随着技术发展与社会进步，人类社会正在进入贝克所说的“现代性风险社会”之中。在现代性社会，政府作为人类为管理公共事务而建立的大型组织，其组织结构与治理模式不仅是能否高效处理常规公共管理事务的基础，还要能够在复杂的现代社会环境下帮助政府妥善应对各类突发公共事件以保持社会的稳定有序。随着互联网、大数据、云计算、区块链和人工智能等新技术的快速发展和应用，中国社会数据化和算法化的程度进一步加深，传统一元化的管理模式逐渐向着多元主体参与的网络化治理模式发展。然而，数字空间的不断扩展、社会形态的高度互联和人类社会日益的去中心化，使得“工业化时代建立起来的以‘科层控制’和信息‘逐级传递’为主要特征的政府组织形态和运行模式，不再适应这种全新的环境”[1]米加宁、章昌平、李大宇、徐磊：《“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革》，《公共管理学报》2020年第1期。。这些变化的出现既对科层制的行政管理模式形成了极大挑战，也对社会治理提出了更高要求，2020年至今的新冠肺炎疫情，既是对政府治理能力的一次大考，也是政府对治理模式进行改革创新的重要契机。面对突发公共事件，政府通过变革治理模式来适应现代性风险社会的挑战，一方面以数字技术统筹疫情防控、复工复产、物资调配等复杂的治理任务，另一方面在数字技术的驱动下重塑治理流程、改革社会管理体制，并在此基础上形成了一种应对突发公共卫生事件的新型治理模式——平台型治理。平台型治理不仅使政府实现了疫情防控的精准化，还使政府能够在疫情常态化背景下统筹疫情防控与社会管理、经济发展等多重治理任务。这一政府治理模式创新为我们观察数字技术对政府组织变革与治理体系建构的影响提供了鲜活经验。
本文通过梳理地方数字政府建设中的典型案例——智慧城市、城市大脑及其与“数字抗疫”的内在逻辑，分析数字时代的政府在应对突发公共事件中的治理模式转型。
目前学界以互联网时代政府治理模式创新为主题的研究主要沿着技术、组织架构、主体3个进路展开。从技术角度研究的学者主要关注“数字平台技术提升协同治理效能”[2]曾渝、黄璜：《数字化协同治理模式探究》，《中国行政管理》2021年第12期。，从组织架构角度研究的学者主要关注“纵向上政府组织结构扁平化与权力重心下移以及横向上行政管理机构的一体化与权力的综合化配置”[3]杨桦：《“互联网+”时代政府治理结构变革及法治回应》，《江海学刊》2020年第4期。，而从主体角度研究的学者则更关注技术应用的过程对“多元主体的自身发展和参与公共事务的能力”[4]关婷、薛澜、赵静：《技术赋能的治理创新:基于中国环境领域的实践案例》，《中国行政管理》2019年第4期。的影响。上述研究为我们理解互联网时代的政府治理模式变革提供了重要的启发，然而这些研究均局限在某个单一的视角，未能从总体上回答在互联网大数据时代技术与政府组织架构、治理主体之间的复杂关系。有些研究将技术视为政府部门提升工作效率、集成服务职能的工具和手段，忽视了技术对政府制度体系创新的意义；
有些研究虽然注意到这一点，但关注的是优化管理流程、变革组织架构、促进治理主体间互动等技术层面的问题，没有在技术对政府治理模式演进的影响这一根本性问题上进行深入分析。此外，大部分研究是从政府日常管理的视角出发，没有注意到在应对突发公共事件中技术对政府治理创新的重要催化作用。事实上，在“数字抗疫”实践中，互联网企业及其技术在网络时代所拥有的强大治理功能已然凸显，但学界对此研究不多，互联网平台企业这一新兴力量在政府治理变革中的作用机制未能得到应有的关注。正如有学者所指出的，“现有对平台企业的研究更关心平台企业理应如何‘被（国家/法律）治理’，而尚未厘清这些平台企业实质上已经如何透过经济资源配置影响了公共生活与公共治理”[5]吕鹏、周旅军、范晓光：《平台治理场域与社会学参与》，《社会学研究》2022年第3期。。
事实上，治理模式转型的本质是治理主体之间对权力、资源、责任、利益（激励）的重新调整。在一元化的治理结构中，政府和社会主体间是领导与被领导、控制与被控制的关系，只要社会相对稳定，地方政府就没有太大的动力去推动治理模式转型。随着改革进入深水区，原先一元化的、主要依靠行政资源管理方式的地方政府难以及时有效地化解基层社会的矛盾与冲突，甚至出现了地方治理失效问题。地方政府为应对“权小事多”、资源少责任大的治理挑战，一方面有限度地引入社会组织和公众参与治理；
另一方面注重借助新技术来优化管理、提升治理能力，形成了“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm，2022年6月20日。的社会治理格局。
虽然上述治理格局及治理策略在实践中取得了一定成效，但仍存在一个突出问题，即当党和政府在强调“社会协同、公众参与”时，往往只重点关注社区社会组织与社区志愿者这两类治理主体，没有将“企业”视为能够积极参与社会治理的社会行动主体。事实上，社会组织规模普遍不大，社区志愿者“原子化”程度较高，二者虽有心参与基层治理，但均面临资源、能力不足的瓶颈。这使得在面临突发性重大公共事件时，政府仅仅依靠社会组织的协同、社区志愿者的参与，能够动员起来的社会力量与治理资源相当有限，这决定了“社会组织”和“公众”这两类主体在基层治理过程中主要是扮演辅助性、配合性的角色。当政府面对重大突发公共性事件亟须大幅度提升治理能力时，往往需要在社会组织和公众之外寻找更具治理资源和能力的主体来参与治理。
在信息时代，大型互联网企业不仅是先进技术开发和应用的创新主体，还是持续回应和解决社会问题的行动者，其吸纳就业人数众多、在社会中影响力较大，且已通过资源配置深刻地影响了公共生活与公共治理，因此，互联网平台企业作为治理技术开发和应用的“创新主体”角色逐渐凸显。部分地方政府通过尝试让互联网平台企业以协作方式提供公共服务与政府协同治理社会问题，甚至采用让互联网平台企业接管部分治理责任的新型政企合作模式让其参与社会治理。大型互联网企业参与社会治理后，社会主体不再是治理创新中的边缘化力量，科技也不再只为政府管理提供技术“支撑”，而是深刻地嵌入到政府治理模式中并促进了社会治理格局的演进。
为深入研究互联网平台企业在政府治理变革中的作用机制，本文聚焦分析杭州在面对突发公共卫生事件与复工复产双重治理责任的复杂局面时，如何在前期“智慧城市”以及“城市大脑”建设的基础上进行“数字抗疫”的治理实践。研究发现，地方政府并非单纯地应用数字技术，而是在城市数字治理实践中，通过引入互联网平台企业这一创新主体，以技术组织耦合的方式逐渐重构了治理生态体系，从智慧城市建设中的政企合作治理走向“数字抗疫”中的平台型治理。平台型治理除了传统意义上所理解的政府“一网统管”的数字化平台集成，还具有两方面的重要内容：一是在“数字抗疫”应用场景不断伸延的驱动下，平时分散的数据开始大规模集聚，政府、企业以及政府各部门、各层级依托信息中台打破政企区隔、条块分割，信息中台强力推动原先条块分割的电子政务建设向整体性数字政府发展；
二是政府、企业等多主体在“数字抗疫”应急情境下紧密合作，构建了一个良好的合作治理生态体系，这个体系构成了应对复杂性治理要求的多元主体合作平台。
从各地的实践来看，在新冠肺炎疫情暴发前，地方政府与互联网平台企业的协同治理主要集中在“智慧城市”建设领域。在智慧城市建设进程中，“数字技术多要素全面驱动的城市治理朝着更加人性化、智能化、便捷化的目标持续提升”[2]《国家新型城镇化报告（2019）》，人民出版社2020年版，第143页。。如2014年，贵州省就依托阿里巴巴的云计算、飞天技术，打造了全国首家由省级政府主导构建的系统平台——“云上贵州”。2019年，长沙市联合华为打造“城市大脑”和政务云创新中心，成立全国首家“鲲鹏政务云标杆实验室”，在全国省会城市中率先建成政务外网区块链服务网络。根据住建部公布的数据，截至2020年4月，全国“智慧城市”在建试点数量已达749个[1]《266亿大市场！中国749个“智慧城市”试点已启动建设》，http://news.hexun.com/2020-04-30/201207082.html，2022年6月20日。。在众多地方政府与互联网平台企业的协同治理案例中，最为典型的是2016年杭州市政府联合阿里巴巴等互联网企业开发的“城市大脑”。下面以此为案例分析我国地方政府政企合作治理模式的演进进程。
1.“城市大脑”与城市治理中的政企合作
杭州“城市大脑”最初的建设目标是以大数据交通治堵为突破口进行政企合作治理，后经迭代升级，开始被广泛应用于城管、文旅、交通、公安等领域，使得杭州市实现了由政企合作“治堵”向政企合作“治城”的转变。
云栖大会上，杭州市政府公布了一项“疯狂”的计划：为这座拥有2200多年历史的城市，安装一个人工智能中枢——杭州城市数据大脑……城市大脑的内核采用阿里云ET人工智能技术，可以对整个城市进行全局实时分析，自动调配公共资源，修正城市运行中的Bug，最终将进化成为能够治理城市的超级人工智能。这看起来像是一个“不可能完成的任务”。不过，在开明、富有创新精神的杭州政府支持下，一批中国顶尖的人工智能科学家们已经撸起袖子开干了。他们来自阿里云、富士康、依图科技、数梦工场等13家企业。[2]《杭州城市大脑升级交通智慧治理》，《中国交通报》2020年4月2日。
虽然“城市大脑”帮助杭州市政府获得了更高的城市管理绩效，但政府的日常管理仍更多地依托科层化的行政体系进行，这使得“城市大脑”的展示功能超过了服务、管理和决策的功能。这一是因为政府官员对科层行政体系更为熟悉，其数字素养与深刻理解“城市大脑”系统所需要的认知水平并不完全匹配，对“城市大脑”的理解以及拓展应用还有待深入，二是由于“城市大脑”系统主要由市级层面运营统筹，其对基层治理的作用较为有限，“一些基层政府与上级政府之间存在较大的‘信息差’‘技术差’，对实时信息感知和采集手段不足、无法快速获取突发事件的关键信息并实现条块部门间的统筹协同”[3]陈那波、张程、李昊霖：《把层级带回技术治理——基于“精密智控”实践的数字治理与行政层级差异研究》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2021年第5期。。基层政府数字化处置水平较为低下、治理效率与准确性不高等问题实际上反映出“城市大脑”的技术体系并未深度嵌入政府的行政管理体系之中。正如有学者所指出的，“电子政务、数字政府建设大多数时间都是在工业化政府形态上的修正，并没有触动‘政府形态的刚性’和‘政府组织的内核’”[4]米加宁、章昌平、李大宇、徐磊：《“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革》，《公共管理学报》2020年第1期。。从实践来看，在疫情发生之前，在智慧城市与“城市大脑”建设中，地方政府的确更多关注如何利用信息技术来修正工业化的政府形态，以更有效地提供公共服务，并未从触动“政府形态的刚性”和“政府组织的内核”的层面思考政府治理模式的变化，这使得“技防”和“人防”不协调、技术治理与行政管理不协调等问题在此次突发公共卫生事件暴发之初就暴露出来。
在疫情发生之初，当地政府有关领导在第一时间提出：“用好杭州城市大脑数字驾驶舱，确保疫情及时发现、有效处置。”在此要求之下，杭州城市大脑卫健系统迅速建立了发热病人红黄绿预警模型，然而，面对大城市人口的高速流动，“城市大脑”系统只能发出预警信号，无法进行有效管控。这是因为有效管控需要多部门协同、上下联动，尤其是需要履行属地责任的基层政府、社区、小区物业管理企业等多主体的联动，这是“城市大脑”的卫健系统显然做不到的，甚至整个“城市大脑”也做不到，因为“城市大脑”最初的设计思路是提供城市服务，而非变革城市治理模式。在疫情发生前，“城市大脑”其实是为城市生活打造的数字化界面，“城市大脑数字界面是‘城市大脑’的数字化服务平台，将原本散落在各处的应用场景集成起来了。通过背后政府部门的联动服务和数据交互，市民在城市的任何角落都能享受更普惠、更便利、更快捷、更精准的城市服务”[1]《一端在手 服务尽有》，《浙江日报》2021年1月9日。。由于“城市大脑”建设的重要目标是让市民对“城市大脑”数字界面“可亲可感、爱不释手”，“城市大脑”的设计主要着眼于正常状态的城市生产生活，虽然其覆盖了警务、交通、文旅、健康等11大系统和48个应用场景，但并没有专门针对突发公共事件的系统与应用。正是由于“城市大脑”主要着眼于将技术应用于服务，而非让技术促进组织变革与治理创新，因此，当地方政府面对突发疫情所带来的治理挑战时，仍然缺乏一种能够实现部门协同、上下联动，政府与社会、企业各个层面的主体有效互动的新型数字化治理体系。这个体系形成的关键不在于技术，也不在于政府单方面的治理变革，而是需要在技术逻辑驱动下实现政府与企业的密切合作以及技术与组织的高度耦合，这样才能最大限度地提高治理效能、有效应对突发重大社会风险。
2.数字抗疫中的技术组织耦合
正如登力维所指出的：“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心”[2]竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。。在此次抗疫之初所面临的强大治理压力，在一定程度上推动了政府与具有强大信息技术能力企业的深度合作。2020年2月10日，在国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制新闻发布会上，民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良在发布会上讲道：“技术支持很重要，我在这里也恳请一些大的网络公司，比如腾讯、阿里巴巴，能不能开发一下社区公共软件，提供给社区工作者使用，一个有益的公益软件比捐10个亿还管用。”[3]《陈越良：恳请腾讯、阿里巴巴开发社区公共软件，比捐十亿管用》，https://www.jiemian.com/video/AGQCOAhmB2Q BMVVm.html，2022年6月20日。虽然在当时情境下，政府思路仍倾向于用技术服务治理，而非用技术推动治理变革，但随着一天之后“健康码”在杭州的出现，技术与组织的耦合逐渐开始有力地推动政府治理变革。
杭州“健康码”的开发经历了一个从余杭健康码到企业健康码，再到杭州健康码的研发过程，互联网企业深度介入了这个开发过程。据媒体公开报道，2020年2月4日，阿里巴巴公司西溪园区所在地的余杭区就提出探索“全人群覆盖+全流程掌办+全领域联防”的复工复产疫情防控的数字化方案。当地一家小型科技企业“码全科技”开发出最初的“余杭健康码”，并在2020年2月5日推出，同时也推出企业健康码。但由于这家小企业技术力量不足，难以支撑“余杭健康码”和企业健康码的大规模应用，于是阿里巴巴公司派出了支付宝、钉钉、阿里云强大的技术力量进入。经过紧张的研发，2020年2月11日杭州市政府与阿里巴巴企业合作开发的“杭州健康码”上线。次日，杭州市相应调整了“十项措施”：部分地区取消封闭式管理，全市实行人员一码通。也就是说，“健康码”上线后，原来的封闭式管理模式取消，转而采用流动式管理，利用大数据对风险人群进行画像，每个码就是一个流动人员的风险画像。由于人员流动并非局限在某个城市内部，许多人是在城市之间流动，因此地方政府的人员流动管理工作需要跨出本市辖区范围，进行更高层级的统筹以及各地城市政府之间的合作治理，“健康码”的使用也从杭州市推广到浙江省、全国，甚至国际上。2月15日晚，“杭州、宁波、温州、绍兴、金华、衢州、舟山、台州和丽水‘健康码’服务在支付宝上线，居民和进入相应区域人员可通过网络平台自行申报，经审核后分别生成相应‘健康码’”，“省大数据发展管理局有关负责人表示，该局正加快建设全省‘健康码’共享平台，力争尽快实现‘健康码’的全省覆盖和跨区域的互联互通”[4]《全省各地“健康码”陆续上线》，《浙江日报》2020年2月16日。。2月16日，杭州疫情防控指挥部发布通告，企业全面复工不再需要备案审核。2月18日，浙江率先与全国一体化政务服务平台对接，实现健康码跨省互认。3月14日，健康码“国际版”上线，对境外入浙人员进行管控。到3月份，全国超过200个城市推广使用健康码；
浙江、广东与四川、湖南、河南等劳务输出大省建立起了健康监测互认机制。
在政企合作开发的“健康码”上线并取得立竿见影成效的激励下，政府更加注重发挥互联网平台企业技术治理优势。一方面，充分利用互联网平台企业在信息发布、资源整合、物资分发调配、救援资金募集等方面的能力，如“国家政务服务平台在微信小程序、支付宝小程序等各大平台上线疫情防控专题，并开发了同行人员密切接触自查等功能”[1]李勇坚：《“化危为机”之经验研究 政企合作如何有效提升社会治理能力》，《人民论坛》2020年第14期。。“国家卫生健康委员会宣传司联合腾讯上线‘新型冠状病毒感染的肺炎医疗救治定点医院和发热门诊地图’，覆盖了全国各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团共363个城市。百度地图上线了‘新冠肺炎疫情分布’专题地图，并接入了公安部道路交通安全研究中心开发的‘防疫检查语音提示设置’功能以及各地方政府的‘入城防疫检查站导航语音播报’”[2]李勇坚：《“化危为机”之经验研究政企合作如何有效提升社会治理能力》，《人民论坛》2020年第14期。。京东开发了“应急资源信息发布平台”，“集成了3000多家供应商和物流企业，通过算法精准匹配物资供需，推动需求和履约资源高效对接”[3]耿勇：《重大突发公共卫生事件对物流企业的影响及发展对策研究》，《供应链管理》2020年第12期。，以改善疫情防控所需医疗物资的社会化资源配置。另一方面，鼓励互联网平台企业发挥能动性和创造性，依据自身既有的产品和服务优势，推出带有“应急”性质的应用产品。如阿里推出了免费的智能社区疫情防控小程序，京东、阿里、腾讯、平安好医生、叮当快医等平台都上线了在线免费义诊服务。
在政府鼓励和支持下，互联网平台企业的技术产品和服务在基层治理中得到广泛应用，不少新技术、新应用很快在全国层面得到推广。随着“越来越多的技术成果通过‘政府造市场’的方式迅速在各类应用场景中落地，不仅平台企业参与治理的场景类型更加丰富，而且覆盖面、渗透率都得到了提升，催化出更多的治理绩效”[4]吕鹏、周旅军、范晓光：《平台治理场域与社会学参与》，《社会学研究》2022年第3期。。这些做法被视作先进的“数字抗疫”模式而在抗击疫情中得以迅速推广。政府的鼓励支持不仅使平台企业参与治理的场景类型更加丰富，而且也在一定程度上以数字治理促进了公共组织与技术的耦合。
3.技术与组织耦合的逻辑：技术系统与管理机制同构
将此次“数字抗疫”与2003年抗击非典疫情时推出的“网格化管理”这一治理模式创新进行比较，可以发现技术组织耦合的治理创新与单纯的技术在科层制组织治理中的应用具有本质区别，即政府不再是先进行线下创新，再将其搬到网上，而是直接与互联网平台企业进行合作，借企业之力，进行线上线下同步的技术组织耦合型创新。2020年2月12日，浙江省新型冠状病毒肺炎疫情防控工作领导小组办公室在《浙江省新型冠状病毒肺炎疫情防控工作领导小组办公室关于推行“健康码”机制提升群众出行便利性的通知》（省疫情防控办〔2020〕36号）中明确写道：“经协调，阿里巴巴集团为杭州市开发的‘健康码’管理系统可供各地无偿使用，并由阿里巴巴集团做好系统上线维护工作”“各设区市工作专班负责人及联系人员名单请于2020年2月12日下午6：00前报送省大数据局”。文件最后注明了两个联系人，即省大数据局联系人和阿里巴巴集团联系人。在省一级政府发出的通知文件中，联系人不仅有政府联系人，还有企业联系人，这表明企业与政府在此次数字抗疫中的紧密关系，这虽不能说是绝无仅有，但也是在以往的管理体系中比较少见的，这反映了技术系统与管理机制在治理中的同构性。
这些措施实际上反映出，在数字治理时代，政府不再是先在内部进行治理创新，然后再寻找技术支持，而是通过有组织的统筹协调，直接将治理需求与技术力量对接，以技术逻辑来推动治理创新。这不仅从政府与企业联合成立“健康码专班”这一组织协调机构可以看出来，还可以从“健康码”管理系统与“健康码”管理服务机制的同步建设与完善过程中看出来。“健康码”管理系统与“健康码”管理服务机制的同步建设之所以能够迅速取得成效，是因为政企双方的合作治理与协同创新，能够将互联网平台企业的数字经济能力转化为政府的数字治理能力。“政府和企业都因此得到鼓舞，并可能因此采取积极的行动来进一步推进‘码上治理’。”[1]谢新水：《疫情治理中的健康码：认同与张力——基于“一体两面”三重交互界面的探究》，《电子政务》2021年第1期。在“码上治理”这一数字治理模式的推动下，地方政府在将互联网平台企业的技术内化到城市治理各种场景中去的同时，也在不自觉间基于信息化平台实现了整体性的数字治理创新。
此次互联网企业参与的“数字抗疫”，虽然在早期还带有比较明显的政企合作特点，但在技术与组织耦合的推动下，随着越来越多主体的广泛参与，政府的治理模式发生了变化，超出了以往学界所说的“政企合作型技术治理”[2]郑春勇、朱永莉：《论政企合作型技术治理及其在重大疫情防控中的应用——基于中国实践的一个框架性研究》，《经济社会体制比较》2021年第2期。，产生了多主体依托平台进行信息共享所形成的平台型治理。正如前文所提出的，平台型治理的特点不仅在于政府“一网统管”的数字化平台集成，更在于依托信息中台形成的信息交换体制机制和合作治理生态体系。一方面，政府内部的各部门、各层级需要依托信息中台来打破条块分割和“部门墙”，建立数据共享的体制机制；
另一方面，政府与企业双方需要依托信息中台建构合作治理的生态体系。无论是数据共享的体制机制，还是合作治理的生态体系，都无法事先规划和设计，而是通过治理实践的探索慢慢形成的。用制度经济学的术语来描述，这里所说的体制机制与体系就是“制序”。“它既有现代汉语中的‘制度’……即规章、规则、章程和约束的含义，也有中文中的‘秩序’的含义”，是一种“由制度所调规着的建立起来的秩序”[3]米勒：《管理困境——科层的政治经济学》，王勇译，上海人民出版社、三联书店上海分店2002年版，译者的话第6页。，这种“制度只能在所有有关人员可以理解的共同设想或世界观的基础上建立起来，它不是政体内部自发产生的，而是在共同的象征逐步清楚表达的基础上产生的，而这种象征本身也是通过积累慢慢确立的”[4]布瓦索：《信息空间——认识组织、制度和文化的一种框架》，王寅通译，上海译文出版社2000年版，第189页。。从数字经济到智慧城市，再到“城市大脑”，在这个城市治理实践探索的过程中，“制序”以慢慢积累的方式为平台型治理奠定了良好的基础。在数字抗疫中，以“健康码”为代表的数字治理实践，在技术与组织高度耦合的强力推动下，治理各方形成合作治理的“制序”与生态体系，催生出“平台型治理”。
1.信息中台与平台型治理
在“健康码”治理创新中催生出的“平台型治理”，对我国原先条块分割的电子政务建设产生了深远影响，有力推动了电子政务从碎片化走向整体性的数字政府建设。平台型治理的出现，使得此次突发公共卫生事件背景下数字抗疫中的公共服务与常态化背景下的电子政务服务有着显著区别。我国常态化背景下的电子政务建设以1999年邮电电信总局和国家经贸委经济信息中心等40多家部委（办、局）信息主管部门联合发起的“政府上网工程”为标志。20多年来，政府不仅“在公共管理和社会服务中实现了微博、微信、小程序等新媒体信息传播工具的广泛应用，还以政府网站为基础打造了一体化的政务服务平台，实现了公共服务事项和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和‘一站式’办理”[1]李锋、周舟：《数据治理与平台型政府建设——大数据驱动的政府治理方式变革》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2021年第4期。。不过，由于各级政府对电子政务服务平台的设计主要基于本地区、本部门日常常态化的政务运行考虑，没有将突发公共事件下的应急指挥需求提前考虑在内，更没有基于重大突发公共事件的治理需求来考虑以整体性治理解决科层组织所带来的治理难题，因此在实践中，各地的电子政务建设存在着比较严重的信息孤岛问题，无法形成整体效能。这不仅是信息技术的问题，更是政府的信息管理体制问题，可以说没有政府信息管理体制的变革，整体性治理的目标就难以实现。
从信息技术的角度来看，政府虽然是电子政务平台建设的发包方，但其只是从运营者和使用者的角度提出了项目建设的要求和需求，并不掌握平台建设的技术，自然也不可能进行相应的技术积累和升级，一旦遭遇突发公共卫生事件，难以迅速建立起应对重大突发公共事件的应急指挥平台。而互联网平台企业却早在日常运行和参与政府电子政务服务平台的建设过程中累积了丰富的经验，并通过在技术上长期的积累打造了一个能够通过技术迭代来应对各种突发公共事件的平台。与这些企业相比，政府在平台建设的技术专业性方面不具备比较优势。因此，在面对突发公共事件时，政府只能“借用”互联网企业的平台充当突发公共事件的信息平台，甚至预警及应急指挥平台。
从应然的角度看，国家需要建立一个统一的数字化信息平台进行全国范围内高效的信息统计，但从实然的角度看，政务服务平台一直都是由国家信息办或国务院办公厅电子政务办来建设，而这些机构大多是一些议事协调机构，在短期内无法建立起统管全国数据的信息平台，这使得各地的电子政务以及政府信息化建设项目陷入碎片化且重复建设的困境。在面对突发公共卫生事件时，现有这些碎片化建设的电子政务平台应对乏力，亟须建构平台型治理的体制机制以破解条块分割难题，通过组织结构的扁平化和组织方式的网络化来实现多元主体以及政府内部上下层级间的协调与配合,实现整体性治理的效能提升。为此，政府基于数字抗疫的应用场景要求快速搭建起一个数据共享的“信息中台”，高效打通治理各方的“部门墙”。在具体实践中，在中央层面是依托“国家政务服务平台”，地方政府则是依托“一网通办”“一网统管”或者是成立专门的大数据局，有些区域如长三角建立“长三角数据共享交换平台”作为信息中台。实际上，从技术角度看，无论是在早期的“智慧城市”建设项目中，还是在“一网统管”的政务服务体系中，都建有信息交换平台。然而，这些平台的建立是“自上而下”的，对于基层治理的应用场景考虑不足。随着应用场景的不断延展，“健康码”对于数据共享提出越来越高的要求，这才驱动政府或建立或改造原来的信息交换平台，建立起数据共享的“信息平台”。基于健康码应用场景要求的“信息平台”打破了政府行政部门以及政府与企业的组织化边界，使数据治理资源围绕健康码的应用场景要求进行整合与配置。这样，“一个以省级健康码为单位，以全国性的平台、数据库和数据标准作为“网关”的全国性人口流动管理基础设施形成了”[2]李梦颖：《数字基础设施：隐藏在健康码背后的结构性力量》，《新闻记者》2022年第4期。。
这个信息平台的建立，有助于政府内部的各部门、各层级依托信息平台来打破条块分割，实现整体性治理。正是在此背景下，国务院办公厅电子政务办指导支付宝、阿里云加速研发全国一体化政务服务平台疫情防控健康码系统，并将其推向全国。在这个创新过程中，国家电子政务办、省市地方政府、大型互联网平台企业是共同推动平台型治理创新的主体。这3个主体之间基于社会治理应用场景的不断延伸，依托信息中台展开合作治理——平台型治理，既是政府整体性治理的重要技术保障，也是未来电子政务与数字政府建设的一个重要方向。
2.合作治理生态体系与平台型治理
在“数字抗疫”过程中，一方面，政府通过将最新的数字技术应用与各类城市治理场景进行链接，将企业的平台、数据在更大范围内进行整合并内化到城市治理的各种场景中去，以确保平台与技术的复合应用契合本地情境。如“健康码”不仅作为个人健康证明应用于重点人员管控、交通卡口管理以及企业复工管理系统服务等，其功能还逐步延伸至公共卫生、公共交通等公共服务领域，覆盖公交地铁、社区、写字楼、医保支付、商场超市、机场车站等多个场景。另一方面，政府与企业合作共建平台，会在技术力量的“倒逼”之下，主动对组织结构与治理结构作出调整。就组织结构而言，如在此前的“健康码”开发过程中，几十个来自政府部门和企业的工作人员组成了“专班”在浙江创投中心进行通力合作，为的就是将技术和政府治理需求有效对接。这个行动过程既是地方政府借力互联网企业的平台和技术提升自身的应急管理与社会治理能力的过程，也是治理结构调适的过程。政府和企业合作的最初目标是为了充分、准确地获取居民的个人健康信息，在治理实践中，信息赋能是对治理主体最直接有效的手段，海量数据的汇集在改变“信息孤岛”和“应用烟囱”、打破部门墙和实现“横向融通”等方面起到了积极的推动作用。在“统筹推进疫情防控和经济社会发展工作”[1]《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第93页。这一中央工作部署的高位推动下，国务院办公厅电子政务办、地方政府以及平台企业三者围绕着个人信息的获取展开合作，建构合作治理生态体系，并由此引致治理结构的渐进式调整。
从理论上讲，如果国家层面的电子政务办建立了能够全面收集个人信息的“信息平台”，地方政府就可以基于这个“信息平台”开发出相应的“微治理”应用以管控疫情。然而，由于突发公共卫生事件的突发性和不确定性，国家层面的电子政务办难以预测“黑天鹅事件”的发生并预先建立有效的“信息平台”。退一步说，即使政府能够预测危机并着手建立全面的“信息平台”，但由于其建立、运营、维护的成本巨大，再加上其所需的数字技术更新迭代呈现加速趋势，在经济与技术上也不具备可行性。在这种情况下，政府需要借力市场与社会来建立治理共同体。如此次浙江省的数字抗疫就是由国家层面的电子政务办、浙江省市地方政府、大型互联网平台企业共同参与建设数字抗疫信息平台，并在这个信息平台上进行了有效的合作治理。
对地方政府而言，这种借助互联网平台企业进行的合作治理成本低、见效快，能够在经济上产生重要的成本优势。因此，借助互联网平台企业成为地方政府治理创新的重要选项。此外，杭州市政府作为一个在数字经济与互联网产业发展中深度“置身事内”的地方政府，在面对突发公共卫生事件时之所以能够采用这种迅速“见效”的办法，与其本身所具备的良好的政企合作关系是分不开的。正是基于与杭州市政府良好的政企合作关系，“阿里巴巴给政府提供了大量的数据信息，因为支付宝或者说是钉钉，这种后台都有大量的数据”[2]陈那波、张程、李昊霖：《把层级带回技术治理——基于“精密智控”实践的数字治理与行政层级差异研究》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2021年第5期。。这样地方政府就比较容易借用互联网平台企业的技术力量与数据资源来帮助自己提升应急管理管控能力。
对互联网企业来说，“互联网大厂”不仅推动了中国数字经济的发展，而且，当这些互联网巨头完成了对虚拟社会的布局后，由于其对社会的巨大影响，开始迈向了“虚拟政府”的阶段。对互联网平台企业来说，当它们成功地完成了虚拟商业、虚拟社会和“虚拟政府”的布局之后，不知不觉中具备了一定程度上的数字政府治理能力。再加上2018年以来，“消费互联网时代红利见顶，互联网行业发展进入产业互联网阶段，各大互联网企业开始比拼将自己的技术与业务能力形成完整的数字化解决方案对外输出”[1]《张建锋：重新定义阿里云的1300天》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1737383912870151792&wfr=spider &for=pc，2022年8月9日。，包括对政府治理的输出。“十四五”规划也明确提出以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革[2]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版。，在这种背景下，互联网企业选择与政府进行治理合作，是其布局产业互联网的一个不错选择。
无论是政府借力互联网企业提升治理能力，还是企业通过输出数字化方案布局互联网产业，双方的良性合作都需要一个良好的生态体系。此次“数字抗疫”的重要启示在于，这个合作治理生态体系的建构既要通过企业与政府在“智慧城市”“城市大脑”等项目建设中长期合作建立起的良好政企关系，还要通过政府与企业等多主体围绕基层治理的应用场景需求进行紧密高效的合作，在一个“非集中化的分散系统”中去寻找解决之道[3]威廉·伊斯特利：《威权政治》，冯宇、邓敏译，中信出版集团2016年版，第273页。。在这个分散系统中，政府的角色由自上而下的管理者，转变为通过自下而上的应用场景驱动把企业等主体纳入一个“制序”和开放互动生态体系中的引领者。未来，需要把平台型治理所形成的“制序”和“体系”以政策法规的形式进一步巩固和完善，以实现政府治理体系的数字化转型。
技术与组织的耦合使得技术系统与政府的管理机制得以同构，再加上多元主体需要基于信息化平台进行合作治理，由此创造出一种新型的政府治理模式——平台型治理。平台型治理既有科层制组织基于压力型体制激发出的强大动员能力，又具有互联网平台企业的平台特性。平台拥有的强大信息能力与科层制政府的压力型体制叠加，构成政府强大社会治理与管控能力的重要支柱。
然而，技术是一个强大的治理工具，当互联网平台企业掌握比政府更强大的技术工具时，是互联网平台企业向政府让渡平台技术，还是政府向互联网平台企业让渡社会治理权力，二者之间存在复杂的合作博弈关系。如何解决这个问题，不仅是完善平台型治理所必需，同时也在目前的国家与社会的政社良性互动治理的框架之外提出了一个新问题，即政企互动的治理框架如何建设。基于技术要求产生的政企合作治理模式，会使得平台企业基于技术优势承担越来越大的社会责任与治理功能，同时，也使政府的治理模式越来越平台化。政府之所以要借用互联网企业的平台，是因为互联网平台企业拥有专业化的强大技术能力与技术创新能力，而这恰恰是政府的短板。从这个角度来看，政府如何有效地学习与掌握技术、提升数字素养、妥善处理与平台企业的关系，从而在此基础之上建立良好的平台生态，是互联网时代的社会治理创新需要面对的根本问题。
此外，这种技术组织耦合型治理创新的成功经验及其合法性建立在非常态的紧急状态基础之上，“此次新冠疫情让我国在实质上进入紧急状态，并采取大量应激式的、非常规的数字疫情防控措施”[4]沈伟伟：《论数字紧急状态的恢复机制——以新冠疫情防控为例》，《清华法学》2021年第2期。。当一个社会从突发公共卫生事件紧急状态恢复到常态化运行之中，当数字化平台渗透到我们的生活以及经济、社会、公共组织等方方面面时，如何来治理这个强大的平台，这是我们需要进一步深思的问题。
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