唐蕊涵，施 波
(四川省农产品质量安全中心，成都 610041)
农产品质量安全是重大的政治问题、民生问题和社会问题，领导高度重视，群众高度期盼，社会高度关注[1]。四川省按照“四个最严”“产出来”“管出来”精神，持续加强农产品质量安全监管工作，牢牢守住农产品质量安全底线，是发展现代农业的重要保障，也是回应群众和社会关切的必然要求。分析四川农产品质量安全监管工作，风险隐患仍然存在，监管任务依然艰巨。文章研究了四川省农产品质量安全有关问题，并针对性提出对策建议。
近年来，四川各地履职尽责，落实属地责任、监管责任，推动落实生产经营主体责任，取得了较为明显的成效，农产品质量安全连续多年保持平稳态势。
1.1 从农产品质量安全“谁来干”看，队伍及责任体系基本健全
四川农产品质量安全工作队伍大致由以下几类人员组成。第一类，是农业农村部门人员。一是监管科(股、站)人员。省市县监管服务机构221个，监管人员967人。二是检测中心(站)人员。省市县建设农产品质检机构191个，配备专业人员1507人。三是执法机构人员。省市县成立农业综合执法机构，配置执法人员3670人。为监管工作提供了有力支撑。第二类，是乡镇和村社人员。乡镇建有农业综合服务机构，都明确了农产品质量安全监管服务职能，有些县的乡镇还建有专门机构负责这块工作，全省共落实乡镇监管员5194人。在村社这级，明确村级协管员2.7万人。在乡镇和村社区域，推行网格化责任制度，建立乡镇网格2551个、村级网格2.7万个，把农产品种养殖者等监管对象全部纳入网格管理，在131个省级监管示范县里基本实现“村有人看、乡有人管、县有人查”。第三类，非农业农村部门人员，通过部门间合作推动农产品质量安全监管。四川省级部门机构改革后，四川省农业农村厅和省市场监管局于2020年联合印发《关于进一步加强食用农产品质量安全监管有关工作的通知》，明确了两部门分段管理职责。省级农业农村、市场监管、检察院、法院、公安、商务、卫生健康等部门，协作推进农产品质量监测、农业标准化、农资打假等工作，形成全程监管链条。同时，为了推动地方各级党委政府落实条件保障，从上到下压实政府属地责任和部门监管责任，省级层面主要采取了考核、激励和示范等方式。一方面，每年把农产品质量安全纳入对市(州)的乡村振兴战略实绩考核、食品安全党政同责考核、省星级现代农业园区评定等多项考核和评定中。另一方面，自2012年起持续推进省级和国家农产品质量安全县(市)创建[2]，聚焦“三个责任”落实，引领全省监管水平整体提升。目前，省政府认定省级农产品质量安全监管示范市12个、示范县131个，农业农村部认定国家农产品质量安全市2个、县15个[3]。
1.2 从农产品质量安全“产出来”看，多措并举确保产出安全
生产环节上，主要在推行安全生产模式、承诺达标合格证、质量安全追溯等方面发力。一是广泛推行安全生产模式。每年遴选100项以上农业先进适用技术，在全省范围推介。持续开展化肥农药减量增效行动，推广测土配方施肥、有机肥替代等技术，2020年全省农用化肥207.2×104t(折纯)，667m2均用量全国倒数第7。推广生物农药替代化学农药，2020年全省农药使用量4.21×104t，667m2均用量全国倒数第9。二是全面推行食用农产品承诺达标合格证。推行承诺达标合格证制度，坚持“谁生产、谁用药、谁承诺、谁开具”的原则，推动落实生产经营主体责任，2020年以来，开具合格证9800余万张。三是持续推行农产品质量安全追溯管理。率先在全国完成部省追溯平台对接，落实追溯“4挂钩”，入驻主体5.5万家，176个涉农县全覆盖，探索“扫码领红包”“聚合码支付”“追溯码防伪”等，带证销售农产品1700×104t，激发生产经营主体实施追溯管理的积极性。
1.3 从农产品质量安全“管出来”看，违法行为得到从严惩处
在各类农产品质量安全抽检、日常巡查和专项检查中发现的问题，一律追根溯源，应查尽查，能查尽查。一是建立并实施较为健全的省级抽检制度。每年安排6000万元以上省级财政资金，持续加强质量安全监测，全面实施例行监测、专项监测、监督抽查、县域监测和飞行检查，2021年全省累计抽样13.6万批次，人均达到1.65批次/千人。2017年以来，省级农产品质量安全例行监测合格率稳定在99%以上，继续保持平稳向好态势。同时，针对各级监测中发现的不合格样品，及时通报并督促各地查找问题根源,做到了风险监测问题产品查明率100%，执法抽样问题产品查处率100%。二是建立并实施“重点监控名单”和“黑名单”制度，实施以来已将56家主体列入四川省农产品生产主体质量安全“重点监控名单”，跟进落实社会公开、加强抽检等惩戒措施，利用信用评价倒逼生产经营主体诚信守法。三是组织实施食用农产品“治违禁 控药残 促提升”3年行动。2021年以来，全省采取“一个问题品种、一张整治清单、一套攻坚方案、一批管控措施”的“四个一”精准治理模式，对12个重点品种开展专项治理。治理品种总体合格率99%以上，其中，牛羊肉合格率100%，柑橘、韭菜、鸡肉和鸡蛋合格率分别较2020年提高0.9、0.3、0.7和0.5个百分点。切实解决农产品质量安全“老大难”问题。四是连续多年开展农资打假和农产品质量安全专项整治。组织放心农资下乡宣传活动，开展“春雷”“利剑”行动，严厉惩治农资、农产品质量安全领域违法违规行为，每年查办农资产品和农产品质量案件1000件以上，向社会公布十大典型案件，警示生产经营主体诚信守法。
2.1 生产主体行为仍需规范
2008年“三聚氰胺”、2011年“瘦肉精”、2012年“毒生姜”、2013年“镉大米”、2014年“病死猪”、2015年“毒草莓”，以及近年来从蔬菜中仍检出禁用的氧乐果、毒死蜱，禽肉中检出停用的氧氟沙星，禽蛋中检出产蛋期禁用的恩诺沙星，水产品中检出禁用的孔雀石绿等，违法违规生产经营不合格农产品等行为尚未得到彻底控制，究其原因，主要是受利益驱动[4]。我们调查也发现同样现象，有些生产者知道有些药品和物质不能用，但心存侥幸仍然使用，比如某县一蛋鸡场老板知道在产蛋期饲喂抗菌药恩诺沙星后要弃蛋，但仍然在用药后售卖了。
2.2 监督检查和惩罚力度不够
一方面，监督检查机制不畅、效率不高、利剑作用发挥不足。监督检查是震慑违法、发现问题、查处问题的重要手段之一，但在开展“四不两直”检查时，因缺乏完善的主体名录信息，往往很难直插现场，仍须由地方同志带领，多数是到当地规模大、标准化程度高的生产经营主体，很少主动带到可能存在问题的地方去，导致监管过程中无法发现真实的生产状况[5]，抽检也很难查出问题。另一方面，法律威慑力仍然较小。《农产品质量安全法》从2006年开始实施，至今已有16年之久，其中的部分条款已与当今农业生产脱节[6]，加之农产品责任体系设置简陋，造成农产品质量安全溯源和罪责两难的尴尬局面[7]。就2021年而言，全省查办案件1235件，移送司法机关仅17件，从全省公布的十大典型案例看，违反《农产品质量安全法》的最高罚款仅为6000元。由此可见，农产品质量安全违法行为惩罚力度还不够，还没有对违法犯罪分子形成强大的震慑威力。
2.3 基层工作难度较大
一方面，监管对象多、环节多。四川农业生产经营主体数量庞大，规模小且分散，截至2021年底，仅农民专业合作社，全省就有10.61万个，数量全国第五。按照职能划分，农业农村部门负责农产品“三前”监管，包括种养殖基地、集散地、“暂养池”、冷(冻)库、初加工厂等。各个环节均具有不同的风险隐患，监管工作内容具有多样性和复杂性。这些都对进一步做好全过程监管和指导增加了难度[8]。另一方面，基层监管员与监管任务不匹配的矛盾突出。四川乡镇行政区划和村级建制调整改革大幅减少乡镇数量和建制村数量，经摸底统计，2021年全省乡镇监管员较2018年9459人减少了4265人，减幅达45%，但每名监管员监管区域及监管对象扩大了45%。虽然多数乡镇农业服务中心有5～10个编制，但从事农产品质量安全的一般1到2人，且乡镇监管员混岗现象严重，身兼数职，除了监管工作外还要负责统计、拆迁、防汛、驻村等工作，从全省看，乡镇监管员中的兼职达4039人，占比77.7%。
2.4 基层能力有待提升
一方面，检测能力有待提升。县级农产品质检机构能力不足，普遍存在“小、散、弱”现象，专业检测技术人员少，队伍不稳定，仪器设备较落后，工作规范性和及时性不够，从而导致一些检测任务不能很好地完成[9]。乡镇快检不仅覆盖率不够高，而且设备普遍陈旧老化，检测准确率低，也不能作为监管执法的依据。另一方面，执法能力有待提升。目前，农产品质量安全执法主要依靠县农业农村部门综合执法机构，面对数量众多的生产经营主体和业务类别，人手有限。乡镇一级一般没有执法权力，监管人员无执法资格，对千家万户的分散生产缺乏约束力和威慑力。另外，农产品质量安全监管中抽检、执法、追溯、合格证等数据信息，还没有实现实时互联互通，就助力监管效率而言数据利用率较低，还有很大的优化提升空间。
3.1 有序规范主体生产经营行为
创新宣传教育方式，把法律法规、生产规程、用药提示等质量安全信息，通过视频彩铃、云MAS短信等方式，针对本地生产经营主体进行教育宣传，确保质量安全知识入心入脑，法律利剑高悬头顶。发挥省农业标委会作用，聚焦破除农业标准“小散乱缺空”，对现行标准进行“废改立”，探索标准制修订指南索引制度，立足产业及产业链制标。推动标准落地应用，组织专家和农技人员，对主推的农业技术用“接地气”的方式进行广泛推广，发挥农民合作社、家庭农场等引领作用，带动小农户按标生产。开展以农业园区、龙头企业、农民合作社、家庭农场为实施主体的农产品全程质量控制、技术标准集成示范建设，示范引领周边乃至全省科学种植养殖能力提升。
3.2 全面提升基层监管能力
认真落实食品安全党政同责规定，督促各级政府将农产品质量安全监管、检测等经费纳入财政预算，保障工作正常开展。加强监管队伍建设，完善基层监管、检测、执法机构，配齐专业技术人员和必要的检测设施设备，加快推动实现乡镇和村级协管队伍全覆盖、真履职。加快推动乡镇网格化体系有效运转，建立范围清晰、管理便捷、无缝对接、全面覆盖的基层网格化管理体系，在开展日常巡查、监督检查、抽样检测、承诺达标合格证、质量追溯管理、信息报送等网格化管理方面严格按照标准流程操作，建立考核激励机制督促激励监管员和协管员履职尽责。实施县乡村监管人员能力提升计划，通过脱岗培训、顶岗锻炼等方式，加快基层能力提升。
3.3 继续实行监测预警机制
质量监测是农产品质量安全的“雷达”。要想“雷达”扫的准，精准度要高，辐射面要宽。围绕服务建设四川现代农业“10+3”产业体系，做优监测工作，构建主要主体及产品全覆盖抽检制度，突出目标导向、问题导向，确保抽检科学性、真实性、针对性、准确性和时效性。做好结果应用，第一时间把不合格样品信息反馈给被抽检主体，以及所在市县农业农村部门和所属乡镇政府和村委会，指导生产端改进种植养殖技术。及时查明不合格原因，排查风险隐患，做到该查处的100%依法查处，能追踪的100%核查溯源。同时，做强质检机构，推进农业检测在农业生产、产业发展中充分发挥效能。通过开展分级实训、现场指导和技能竞赛等方式，进一步提升基层农检机构综合检测能力，继续通过能力验证、监督检查等，加大对获证农检机构的监督管理，持续规范农检机构运行。
3.4 大力推行承诺达标合格证和追溯管理
食用农产品承诺达标合格证制度是解决不合格农产品溯源难、生产经营主体侥幸违法的有效手段。农业农村部门与市场监管部门要联手推进这项制度，农业农村部门督促指导生产经营主体开具合格证，市场监管部门督促指导市场主体查验合格证。对不能提供有效合格证明的，运用快速检测手段，把好市场准入关，严防不合格农产品流入市场，将长期以来对生产经营主体的被动监管转换为主动承诺、行动自觉。农产品质量追溯注重的是“从农田到餐桌”全过程食品安全管理，是消费者获得食品安全相关信息、解决信息不对称问题的有效途径。近年来，四川追溯管理工作已取得一定成效，但还要拓宽思路，大胆探索创新，采取短视频、云Mas短信等加大宣传，运用“扫码领红包”等市场手段进行推广，不断提高消费者的知晓率和参与度，激发生产经营主体的主观积极性。
3.5 着力提高监管信息化能力
推进农产品质量安全信息化监管，是适应当前形势发展的必然选择。完善“四川智慧农安”监管服务平台，以国家(省级)追溯平台为基础，建设全面支撑农产品质量安全工作的“智慧农安”监管服务平台，实现农产品质量安全相关数据的汇聚分析、应用协调和创新应用，为政府部门管理决策以及各类市场主体生产经营活动提供服务。积极推行APP移动监管，提高监管质效，实现监管对象清单化、监管职责明晰化、掌握情况动态化、巡查检查常态化、指导服务精细化“五化”目标。
3.6 努力提高督查调研实效
督查调研是推动工作落实的“利剑”，要想“利剑”作用发挥得好，就要用好要“四不两直”方式，重点是解决“直插现场”的困难。一方面，省级可以牵组织各地建立全省农产品生产经营主体名录库，由地方进行实时动态更新，将更新情况纳入对地方考核事项，确保名录库的完整性与准确性。另一方面，名录库应具备智能化特点，开发为手机APP或小程序，实现操作简便、地图定位、一键导航、检查记录上传等功能，真正让督查调研成为摸实情、问实策、破难题、查犯罪的过程。
3.7 大力增强法律惩戒威慑力
2022年6月，《中华人民共和国农产品质量安全法》(修订草案)已提请十三届全国人大常委会第三十五次会议进行了二审。待新法布实施后，做好新修订《农产品质量安全法》宣贯工作，以实施法律为契机，进一步抓好食用农产品“治违禁、控药残、促提升”3年行动(2021-2024)，进一步推进农资打假专项行动，强化行政执法与刑事司法的有效衔接，使农产品质量安全领域违法犯罪行为得到严惩重处，提升全社会的农产品质量安全法治意识。
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